Nilai Final dan Mengikat, Penilai Menanggung Risiko?

Oleh: Zainal Aqli, ST, MAPPI (Cert.)
Penilai Publik, Mahasiswa MMPP USU dan Sekretaris DPD MAPPI Kalselteng

Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum (PTPKU) merupakan salah satu instrumen strategis negara dalam mewujudkan pembangunan nasional. Jalan tol, bendungan, bandar udara, pelabuhan, jaringan energi, kawasan industri, hingga berbagai proyek strategis lainnya pada akhirnya bergantung pada kemampuan negara memperoleh tanah yang dibutuhkan untuk pembangunan.

Dalam kerangka tersebut, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dibangun atas prinsip keseimbangan antara kepentingan pembangunan dan perlindungan hak masyarakat. Salah satu instrumen utama untuk menjaga keseimbangan tersebut adalah pemberian ganti kerugian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak.

Namun dalam praktiknya, hampir seluruh konflik pengadaan tanah pada akhirnya bermuara pada satu persoalan yang sama : berapa besaran ganti kerugian yang dianggap layak dan adil?

Ketika pertanyaan tersebut muncul, perhatian masyarakat, instansi pemerintah, aparat pengawas, hingga aparat penegak hukum sering kali tertuju kepada satu pihak, yaitu penilai.

Padahal secara konseptual, pengadaan tanah bukanlah proses penilaian semata. Pengadaan tanah merupakan proses kebijakan publik yang melibatkan negara, masyarakat, regulasi, pelaksana pengadaan tanah, mekanisme musyawarah, pengadilan dan berbagai instrumen hukum lainnya.

Pertanyaannya kemudian menjadi menarik : mengapa dalam banyak kasus konflik pengadaan tanah, penilai justru menjadi pihak yang paling dekat dengan pusat konflik?

 

Dari Musyawarah Besaran Ganti Kerugian Menuju Musyawarah Bentuk Ganti Kerugian

Salah satu isu yang layak dicermati adalah perkembangan norma mengenai musyawarah dalam pengadaan tanah.

Pasal 37 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 mengatur bahwa musyawarah dilakukan untuk menetapkan bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian. Secara gramatikal, norma tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang masih memberikan ruang dialog mengenai nominal ganti kerugian yang akan diterima oleh pihak yang berhak.

Namun perkembangan regulasi berikutnya menunjukkan kecenderungan yang berbeda.

Dalam PP Nomor 19 Tahun 2021 sebagaimana telah diubah dengan PP Nomor 39 Tahun 2023 serta Permen ATR/BPN Nomor 19 Tahun 2021, praktik musyawarah lebih diarahkan pada pembahasan bentuk ganti kerugian, sedangkan besaran ganti kerugian pada prinsipnya telah ditentukan berdasarkan hasil penilaian.

Akibatnya, ruang diskusi mengenai nominal ganti kerugian menjadi semakin terbatas. Musyawarah yang secara konseptual dirancang sebagai forum mencapai kesepahaman perlahan berubah menjadi forum penyampaian hasil penilaian.

Fenomena ini membuka ruang diskusi akademik yang penting. Apakah terjadi penyempitan makna norma yang semula diberikan oleh undang-undang? Apakah ruang deliberatif yang dirancang oleh pembentuk undang-undang masih hadir secara utuh dalam praktik pengadaan tanah saat ini?

Pertanyaan tersebut menjadi semakin penting karena berhubungan langsung dengan posisi penilai dalam keseluruhan sistem pengadaan tanah.

 

Ketika Opini Profesional Menjadi Dasar Penetapan Hak

Dalam disiplin ilmu penilaian, nilai merupakan opini profesional.

Nilai bukan fakta absolut, bukan angka pasti dan bukan kebenaran tunggal. Nilai adalah estimasi yang dibentuk berdasarkan data pasar, metodologi yang diakui, asumsi yang relevan dan professional judgment pada tanggal penilaian tertentu.

Karena itu, perbedaan nilai merupakan sesuatu yang lazim dalam praktik penilaian di seluruh dunia. Dua penilai yang kompeten dapat menghasilkan opini yang berbeda terhadap objek yang sama tanpa berarti salah satu di antaranya melakukan kesalahan profesional.

Namun karakteristik tersebut berubah secara fundamental ketika hasil penilaian digunakan dalam pengadaan tanah.

Hasil penilaian tidak lagi berfungsi sebagai informasi teknis semata, melainkan menjadi dasar penetapan hak ekonomi masyarakat atas tanah yang diambil untuk kepentingan umum.

Di sinilah posisi penilai menjadi sangat strategis sekaligus sangat rentan.

 

Paradoks “Final dan Mengikat”

Persoalan yang lebih mendasar sesungguhnya terletak pada konsekuensi dari norma yang menempatkan hasil penilaian sebagai dasar penetapan ganti kerugian dan dalam praktik diperlakukan sebagai sesuatu yang bersifat final dan mengikat.

Pada satu sisi, konstruksi tersebut dibangun untuk menciptakan kepastian hukum. Negara membutuhkan satu angka yang dapat digunakan sebagai dasar pembayaran ganti kerugian sehingga pembangunan tidak terhambat oleh perdebatan yang berkepanjangan.

Namun pada sisi lain, norma tersebut melahirkan paradoks yang sangat menarik untuk dikaji.

Dalam ilmu penilaian, nilai adalah opini profesional yang mengandung unsur estimasi dan ketidakpastian. Akan tetapi ketika opini tersebut diberi status yang secara praktik dipahami sebagai final dan mengikat, maka produk profesi yang secara ilmiah bersifat estimatif berubah menjadi dasar keputusan yang memiliki konsekuensi hukum, sosial, dan ekonomi yang sangat besar.

Dengan kata lain, sistem hukum membutuhkan kepastian, sementara ilmu penilaian bekerja dalam ruang probabilitas dan professional judgment.

Ketika dua dunia ini bertemu, muncul ketegangan yang hingga saat ini belum sepenuhnya terjawab.

Jika hasil penilaian dianggap final dan mengikat, mengapa masih dimungkinkan adanya second opinion yang menghasilkan angka berbeda?

Jika hasil penilaian dianggap final dan mengikat, mengapa masih tersedia mekanisme keberatan melalui pengadilan?

Jika hasil penilaian dianggap final dan mengikat, apakah setiap perbedaan nilai harus dipandang sebagai kesalahan?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut menunjukkan bahwa konsep final dan mengikat sesungguhnya tidak sesederhana yang dipahami selama ini.

 

Risiko Normatif: Ketika Opini Menentukan Hak Ekonomi

Konsekuensi pertama dari konstruksi tersebut adalah munculnya risiko normatif.

Risiko ini lahir karena hasil penilaian menjadi dasar penetapan hak ekonomi masyarakat yang tanahnya diambil untuk kepentingan umum.

Akibatnya, opini profesional penilai tidak lagi dipandang sebagai salah satu komponen dalam proses pengambilan keputusan, melainkan sebagai angka yang secara langsung menentukan besaran kompensasi yang diterima masyarakat.

Semakin besar konsekuensi yang melekat pada hasil penilaian, semakin besar pula ekspektasi publik terhadap penilai, meskipun sebagian besar faktor yang membentuk konflik berada di luar kewenangan profesi penilai.

 

Risiko Litigasi: Ketika Ketidakpuasan Berubah Menjadi Sengketa

Risiko berikutnya adalah risiko litigasi.

Ketika masyarakat merasa bahwa nilai ganti kerugian belum mencerminkan rasa keadilan, hasil penilaian sering menjadi objek yang pertama dipersoalkan.

Sengketa dapat muncul melalui mekanisme keberatan di pengadilan, gugatan perdata, pengaduan administratif, laporan kepada regulator, maupun pemeriksaan etik profesi.

Fenomena ini menunjukkan bahwa ketika ruang musyawarah atas besaran ganti kerugian semakin terbatas, konflik yang sebelumnya tersebar dalam berbagai tahapan proses pengadaan tanah cenderung terkonsentrasi pada hasil penilaian.

Akibatnya, penilai menjadi pihak yang paling dekat dengan pusat konflik meskipun bukan pihak yang menetapkan kebijakan pembangunan maupun pelaksana proyek.

 

Risiko Second Opinion: Ketika Perbedaan Dipersepsikan sebagai Kesalahan

Persoalan lain yang semakin relevan adalah keberadaan second opinion.

Dalam perspektif profesi, second opinion merupakan instrumen yang sehat untuk menguji kewajaran metodologi, asumsi, dan penerapan standar penilaian.

Namun dalam praktik, perbedaan hasil antara penilaian awal dan second opinion sering kali dipersepsikan secara keliru sebagai indikator bahwa salah satu penilaian pasti salah.

Padahal dalam ilmu penilaian, dua opini nilai yang berbeda belum tentu menunjukkan adanya pelanggaran standar.

Perbedaan nilai bisa muncul karena perbedaan data, asumsi, waktu penilaian, atau professional judgment yang masih berada dalam koridor standar profesi.

Masalahnya, ketika publik atau aparat memandang perbedaan nilai sebagai kesalahan, maka second opinion berpotensi berubah dari instrumen pengujian profesional menjadi sumber risiko tambahan bagi penilai.

 

Risiko Pidana: Ketika Perbedaan Nilai Ditafsirkan sebagai Penyimpangan

Risiko yang paling serius adalah risiko pidana.

Dalam profesi berbasis judgement, perbedaan pendapat profesional merupakan sesuatu yang wajar. Namun dalam praktik hukum Indonesia, batas antara perbedaan opini profesional, pelanggaran standar, pelanggaran etik, kelalaian profesional, dan tindak pidana masih sering menjadi wilayah yang abu-abu.

Ketika muncul audit, pemeriksaan, atau dugaan kerugian negara, hasil penilaian sering menjadi salah satu objek yang diuji.

Situasi menjadi semakin kompleks apabila terdapat audit lain, penilaian lain, atau second opinion yang menghasilkan angka berbeda.

Padahal perbedaan nilai tidak otomatis menunjukkan adanya pelanggaran hukum.

Persoalannya, ketika hasil penilaian telah memperoleh posisi yang sangat sentral dalam penetapan ganti kerugian, maka setiap perbedaan nilai berpotensi ditafsirkan sebagai indikasi kesalahan.

Di sinilah muncul kekhawatiran mengenai kriminalisasi profesi.

Bukan karena penilai kebal terhadap hukum, melainkan karena perbedaan opini profesional sering kali belum dipisahkan secara tegas dari dugaan pelanggaran hukum.

 

Ketika Risiko Lebih Besar daripada Kewenangan

Jika dicermati secara keseluruhan, paradoks terbesar dalam sistem pengadaan tanah saat ini adalah bahwa semakin hasil penilaian diperlakukan sebagai final dan mengikat, semakin besar pula risiko yang terkonsentrasi kepada profesi penilai.

Padahal penilai tidak menentukan proyek, tidak menentukan lokasi Pembangunan, tidak menentukan tanah harus diambil, tidak menentukan anggaran negara, bahkan juga tidak menentukan apakah hasil penilaiannya akan diterima atau ditolak oleh masyarakat.

Penilai hanya diminta memberikan opini profesional berdasarkan standar penilaian yang berlaku.

Dengan kata lain, risiko yang ditanggung penilai dalam banyak keadaan berpotensi menjadi lebih besar daripada kewenangan yang dimilikinya.

 

Urgensi Perlindungan Profesi Penilai

Diskusi mengenai perlindungan profesi penilai tidak boleh dipahami sebagai upaya menciptakan imunitas hukum.

Yang diperlukan adalah kepastian mengenai batas tanggung jawab profesi dalam sistem yang melibatkan banyak aktor dan banyak keputusan di luar kendali penilai.

Penilai harus tetap akuntabel. Penilai yang melanggar standar, memanipulasi data, atau bertindak tidak profesional harus dimintai pertanggungjawaban.

Namun pada saat yang sama, negara perlu memastikan bahwa opini profesional yang disusun sesuai standar tidak secara otomatis menjadi titik tumpu seluruh risiko yang lahir dari kebijakan publik.

Di sinilah urgensi penguatan perlindungan profesi, termasuk melalui pembentukan Undang-Undang Penilai, menjadi semakin relevan untuk didiskusikan.

 

Penempatan Peran Secara Proporsional

Pada akhirnya, persoalan utama dalam pengadaan tanah bukan semata-mata apakah nilai yang dihasilkan terlalu tinggi atau terlalu rendah. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana sistem hukum menempatkan peran dan tanggung jawab setiap aktor secara proporsional.

Ketika hasil penilaian dijadikan dasar penetapan ganti kerugian, konflik sosial tetap terjadi, ruang musyawarah atas nominal semakin terbatas, second opinion dapat menghasilkan angka berbeda, dan risiko hukum cenderung mengarah kepada penilai, maka pertanyaan yang patut diajukan adalah : Apakah profesi penilai sedang memikul risiko yang seharusnya menjadi tanggung jawab sistem secara keseluruhan?

Menjawab pertanyaan tersebut bukan hanya penting bagi masa depan profesi penilai. Lebih dari itu, jawaban tersebut akan menentukan apakah sistem pengadaan tanah Indonesia mampu menjaga keseimbangan antara kepentingan pembangunan, perlindungan hak masyarakat, kepastian hukum, dan perlindungan terhadap profesi yang menjalankan mandat profesionalnya dalam proses tersebut.